Umhverfis-, hálendis- og samgöngunefnd

Samkvæmt 3. mgr. 61. gr. laga um náttúruvernd nr. 60/2013 ber að forðast röskun á vistkerfum og jarðminjum sem taldar eru upp í 1. og 2. mgr. 61. gr. laganna nema að brýna nauðsyn beri til. Í 4. mgr. 61. gr. sömu laga kemur fram að við mat á leyfisumsókn skuli líta til verndarmarkmiða 2. og 3. gr. laganna og jafnframt huga að mikilvægi minjanna og sérstöðu í íslensku og alþjóðlegu samhengi.
Þjórsárhraun
Á áhrifasvæði framkvæmdanna er Þjórsárhraun sem talið er um 8.700 ára gamalt og rann skömmu eftir að ísöld lauk og fellur hraunið því undir skilgreiningu ákvæðisins um eldhraun. Hraunið er eitt stærsta þekkta hraun landsins og er undir stórum svæðum meðfram farvegi Þjórsár. Hraunið er hvað mest raskað hraun af íslenskum nútímahraunum og er víða vel gróið og hulið jarðvegi, en svo háttar til á áhrifasvæði Búðafossvegar.
Í a-lið 2. mgr. 61. gr. laga um náttúruvernd nr. 60/2013 kemur fram að eldvörp, eldhraun, gervigígar og hraunhellar sem hafi myndast eftir að jökull hvarf af landinu á síðjökultíma, njóti sérstakrar verndar í samræmi við markmið 3. gr. laganna þar sem fram koma verndarmarkmið fyrir jarðminjar, vatnasvæði, landslag og víðerni.
Í athugasemdum við frumvarp til náttúruverndarlaga kemur fram að þau náttúrufyrirbæri sem falla undir a-lið 2. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga séu frábrugðin flestum öðrum gerðum jarðlaga að því leyti að þau eru nýmyndaður berggrunnur með upprunalegt yfirborð. Yfirborðið sé afar viðkvæmt fyrir raski og að allt rask sé óafturkræft. Þá kemur fram í athugasemdunum að verndargildi hrauna lækki við rask og veðrun og þekking á myndun hraunanna auki mikilvægi þeirra og því hafi eldvörp, gervigígar og eldhraun mynduð á sögulegum tíma alla jafna meira verndargildi en eldri myndanir. Einnig segir í athugasemdunum að eldhraun sem sé að öllu leyti sandorpið eða hulið jarðvegi og gróðri og því ekki lengur hægt að greina hvort um hraun sé að ræða hafi að öllu jöfnu tapað þeim einkennum sem mynda verndargildi þess sem jarðmyndunar eða hraunvistargerðar og njóti það því ekki sérstakrar verndar samkvæmt fyrrgreindu ákvæði. Ákvæðið útiloki þó ekki að aðrir eiginleikar, s.s. jarðsögulegir eiginleikar eða eiginleikar þess gróðurs sem vex á svæðinu, hafi sérstakt verndargildi.
Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu Búðafossvegar frá 2. febrúar 2026 kemur fram að Þjórsárhraun hafi, með vísan til skilgreiningar í greinargerð með frumvarpi til gildandi laga um náttúruvernd nr. 60/2013, glatað verndargildi sínu þar sem það sé að langmestu leyti hulið þykkum jarðvegi á svæðinu auk þess sem fjöldi mannvirkja á svæðinu séu staðsett á Þjórsárhrauni sem hafi einnig glatað verndargildi sínu af þeim sökum og telur fyrirhugaða framkvæmd ekki líklega til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif.
Umhverfis-, hálendis- og samgöngunefnd tekur undir með Skipulagsstofnun um að með vísan til skilgreiningar í greinargerð með frumvarpi til gildandi laga um náttúruvernd hafi hraunið á áhrifasvæði framkvæmdanna glatað verndargildi sínu þar sem það sé að langmestu leyti hulið þykkum jarðvegi á svæðinu auk þess sem fjöldi mannvirkja á svæðinu séu staðsett á Þjórsárhrauni og það hafi einnig glatað verndargildi sínu af þeim sökum. Ekki er um að ræða nýmyndaðan berggrunn með upprunalegt yfirborð en samkvæmt lögskýringargögnum er markmið framangreindra ákvæða náttúruverndarlaga að vernda náttúrufyrirbæri sem eru frábrugðin flestum öðrum gerðum jarðlaga auk þess sem þau einkennast oft af sérstæðu gróðurfari og dýralífi. Að mati nefndarinnar hefur því Þjórsárhraunið á framkvæmdasvæðinu skv. framkvæmdaleyfisumsókninni, tapað þeim einkennum sem mynda verndargildi þess, m.t.t. þess sem fram kemur í lögskýringargögnum um mat á verndargildi. Þar sem það er hulið jarðvegi, þá hefur það ekki sérstæða jarðsögulega eiginleika, auk þess sem því hefur mikið verið raskað.
Í fyrirliggjandi gögnum kemur fram að valkostareining hafi farið fram þar sem margar veglínur og mismunandi brúarstæði hafi verið skoðuð, jarðvegsaðstæður skoðaðar og eftir fremsta megni reynt að forðast að leggja veginn yfir jarðminjar. Í matsskyldufyrirspurn frá 17. nóvember 2025 kemur einnig fram að samkvæmt jarðkönnun sem gerð hafi verið á fyrirhuguðu vegstæði sé jarðvegur almennt um nokkurra metra þykkur ofan á hrauninu og vegagerð muni ekki hafa sýnileg áhrif á Þjórsárhraun. Jafnframt kemur fram í matsskyldufyrirspurn Vegagerðarinnar frá 27. janúar 2025 að framkvæmdaraðili telji ljóst að ef sækja þurfi efnið sem fyrirhugað er að sækja í Búðanámu vegna framkvæmdarinnar þá verði þörf á lengri flutningi efnis og gera megi ráð fyrir að efni yrði sótt úr frárennslisskurði Hvammsvirkjunar ef ekki verði hægt að fá nægt efni úr Búðanámu, sem sé óhagkvæmari og óumhverfisvænni valkostur að mati framkvæmdaraðila. Nefndin telur að í fyrirliggjandi gögnum sé næg grein gerð fyrir rökstuðningi fyrir því hvers vegna framkvæmdirnar eins og þær eru lagðar fyrir séu valdar umfram aðra valkosti. Nefndin telur liggja fyrir að ekki sé unnt að ná tilgangi framkvæmdarinnar með umhverfisvænni valkostum.
Umhverfis-, hálendis- og samgöngunefnd er sammála Skipulagsstofnun um að fyrirhugaðar framkvæmdir muni ekki hafa veruleg áhrif á jarðmyndanir. Ekki er hægt að forðast með öllu röskun á Þjórsárhrauni vegna framkvæmdarinnar en áhrif á hraunið í heild eru þó óveruleg og hafa jafnframt óveruleg áhrif á mikilvægi og sérstöðu hraunsins í innlendu og erlendu samhengi.
Umhverfis-, hálendis- og samgöngunefnd telur brýna nauðsyn bera til framkvæmdanna vegna mikilvægra almannahagsmuna með vísan til þess að áríðandi sé að tryggðar séu greiðar og öruggar samgöngur á þessu svæði og á milli sveitarfélaganna, sem er grundvallarmarkmið framkvæmdarinnar. Byggt á framangreindu telur Umhverfis-, hálendis- og samgöngunefnd að röskun á Þjórsárhrauni sé réttlætanleg m.a. þar sem það hafi tapað verndargildi sínu, sbr. greinargerð með frumvarpi við lög nr. 60/2013 um náttúruvernd, og einnig með vísan til ríkra og brýnna almannahagsmuna vegna greiðra og öruggra samgangna á svæðinu.
Þrátt fyrir framangreint telur Umhverfis-, hálendis- og samgöngunefnd mikilvægt að röskun á framkvæmdasvæðinu verði ekki umfram það sem brýna nauðsyn ber til og á það jafnt við um Þjórsárhraun, gróður og lífríki.
Umhverfis-, hálendis- og samgöngunefnd leggur áherslu á að útgefið framkvæmdaleyfi verði bundið þeim skilyrðum og mótvægisaðgerðum sem sett eru fram í fyrirliggjandi greinargerð leyfisveitanda, dags. 13. mars 2026, að þessu lútandi.
Votlendi
Samkvæmt a. lið 1. mgr. 61. gr. laga um náttúruvernd nr. 60/2013 njóta votlendi, svo sem hallarmýrar, flóar, flæðimýrar, rústamýrar, 20.000 m2 að flatarmáli eða stærri, sérstakrar verndar í samræmi við markmið 2. gr., sbr. og c-lið 3. gr. laganna þar sem fram koma verndarmarkmið fyrir vistgerðir, vistkerfi og tegundir. Framkvæmdasvæðið nær skv. fyrirliggjandi gögnum til votlendis sem fellur undir gildissvið ákvæðisins.
Eins og komið er inn á í framangreindri umfjöllun um Þjórsárhraun kemur fram í fyrirliggjandi gögnum að valkostagreining hafi farið fram þar sem margar veglínur og mismunandi brúarstæði hafi verið skoðuð. Jarðvegsaðstæður hafi verið skoðaðar og eftir fremsta megni reynt að forðast að leggja veginn yfir votlendi. Framkvæmdaraðili hefur lagt fram yfirlitsmynd kortlagningar á gróðurfari í veglínu Búðafossvegar sunnan Þjórsár þar sem fram kemur að 0,76 ha votlendis verða fyrir beinu raski vegna lagningar Búðafossvegar. Skv. fyrirliggjandi upplýsingum var við kortlagninguna notast við loftmyndir ásamt fyrirliggjandi gróðurkortlagningu, en hluti svæðisins, næst bökkum Þjórsár hefur verið kortlagður eftir ríkjandi og einkennandi tegundum plantna.
Í upplýsingum frá framkvæmdaraðila kemur einnig fram að starungsmýrarvist sé sú votlendisvistgerð sem muni raskast við lagningu vegarins samkvæmt kortlagningunni sem hafi mjög hátt verndargildi en sé ein algengasta votlendisvistgerðin á Íslandi, en talið sé ólíklegt að aðrar votlendisvistgerðir finnist í fyrirhuguðu vegstæði við vettvangsrannsókn.
Í upplýsingum frá framkvæmdaraðila kemur einnig fram að leitast hafi verið við að lágmarka áhrif á votlendi, t.d með því að hafa ekki skurði meðfram vegi og með því að staðsetja ræsi undir veginum þar sem náttúrulegt afrennsli er í landi. Flóðahermun hafi verið gerð á svæðinu sunnan Þjórsár og fyrirhugað að nákvæmari hermun verði gerð. Niðurstöður þeirrar hermunar verði notaðar til þess að staðsetja ræsi sem nákvæmast þannig að vegurinn hafi sem minnst áhrif á vatnsbúskap votlendisins. Árið 2009 hafi votlendi verið kortlagt á fyrirhugaðri veglínu og henni í kjölfarið hliðrað til með það að markmiði að lágmarka áhrif á votlendi.
Framkvæmdaraðili hyggst endurheimta það votlendi sem raskast og samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum er vinna við nýtt verklag um endurheimt votlendis yfirstandandi innan Vegagerðarinnar og leidd af deild umhverfis og sjálfbærni, sem ber ábyrgð á mótun og innleiðingu verklagsins. Skipaður hefur verið verkefnisstjóri fyrir þessa vinnu sem vinnur að endurheimt votlendis í Gufudalssveit og byggir verklagið skv. upplýsingum frá framkvæmdaraðila á þeirri reynslu. Starf Vegagerðarinnar við endurheimt votlendis hafi verið fremur verkefnamiðað, en markmið þessarar vinnu sé að innleiða nýja nálgun sem byggi á að taka rask votlendis og endurheimt með kerfisbundnum hætti inn í hönnun, framkvæmdarfasa og eftirfylgni framkvæmda. Þessi vinna muni m.a. gefa betri yfirsýn yfir rask votlendis, forgangsröðun svæða og innleiðingu vöktunar. Fyrir liggi jafnframt ósk um samráð við Land og skóg sem muni gegna ráðgefandi hlutverki við mótun verklagsins og næstu skref, en stýring og ábyrgð liggi hjá Vegagerðinni sjálfri.
Umhverfis-, hálendis- og samgöngunefnd tekur undir sjónarmið Skipulagsstofnunar í fyrirliggjandi matsskylduákvörðunum frá 3. apríl 2025 og 2. febrúar 2026 um mikilvægi varðveislu votlendis og mótvægisaðgerða í því tilliti og þá sér í lagi um nauðsyn aðgerða vegna endurheimt votlendis. Fyrir liggur að fyrirliggjandi kortlagning á vegum framkvæmdaraðila mun nýtast við endurheimt votlendis af hans hálfu.
Umhverfis-, hálendis- og samgöngunefnd telur brýna nauðsyn bera til framkvæmdanna vegna mikilvægra almannahagsmuna með vísan til þess að afar áríðandi sé að tryggðar séu greiðar og öruggar samgöngur á þessu svæði og á milli sveitarfélaganna, sem er grundvallarmarkmið framkvæmdarinnar eins og áður segir.
Byggt á framangreindu telur Umhverfis-, hálendis- og samgöngunefnd röskun á votlendinu réttlætanlega með vísan til ríkra og brýnna almannahagsmuna vegna greiðra og öruggra samgangna á svæðinu. Aftur á móti undirstrikar nefndin mikilvægi að röskun á framkvæmdasvæðinu verði ekki umfram það sem brýna nauðsyn ber til.
Umhverfis-, hálendis- og samgöngunefnd leggur áherslu á að útgefið framkvæmdaleyfi verði bundið þeim skilyrðum og mótvægisaðgerðum sem sett eru fram í fyrirliggjandi greinargerð leyfisveitanda vegna framkvæmdarinnar, dags. 13. mars 2026, að þessu lútandi.
Ályktun
Þrátt fyrir framangreint telur Umhverfis-, hálendis- og samgöngunefnd mikilvægt að röskun á framkvæmdasvæðinu verði ekki umfram það sem brýna nauðsyn ber til og á það jafnt við um Þjórsárhraun, gróður og lífríki. Nefndin gerir ekki athugasemdir við að framkvæmdaleyfi verði veitt samkvæmt fyrirliggjandi umsókn Vegagerðarinnar en leggur áherslu á að leyfið verði bundið þeim skilyrðum og mótvægisaðgerðum sem fram koma í fyrirliggjandi drögum að greinargerð leyfisveitanda vegna framkvæmdarinnar, dags. 13. mars 2026.

Nefndin tekur undir afgreiðslu Skipulags- og umferðarnefndar að tryggt verði að tilkynningaskylda framkvæmdar til Skipulagsstofnunar verði uppfyllt og niðurstaða liggi fyrir áður en frekari afgreiðsla fer fram.

Ákvörðun Minjastofnunar um mögulega friðlýsingu svæðisins liggur ekki fyrir, og telur nefndin þ.a.l. ekki tímabært að haldið verði áfram með breytingar á aðalskipulagi svæðisins. Umhverfis,- hálendis- og samgöngunefnd leggur til við sveitarstjórn að málinu verði frestað uns niðurstaða Minjastofnunar liggur fyrir.

Samkvæmt 3. mgr. 61. gr. laga um náttúruvernd nr. 60/2013 (hér eftir nefnd náttúruverndarlög) ber að forðast röskun á vistkerfum og jarðminjum sem taldar eru upp í 1. og 2. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga nema að brýna nauðsyn beri til. Í 4. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga kemur fram að við mat á leyfisumsókn skuli líta til verndarmarkmiða 2. og 3. gr. sömu laga og jafnframt huga að mikilvægi minjanna og sérstöðu í íslensku og alþjóðlegu samhengi.
Í a-lið 2. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga kemur fram að eldvörp, eldhraun, gervigígar og hraunhellar sem hafi myndast eftir að jökull hvarf af landinu á síðjökultíma, njóti sérstakrar verndar í samræmi við markmið 3. gr. laganna þar sem fram koma verndarmarkmið fyrir jarðminjar, vatnasvæði, landslag og víðerni. Á áhrifasvæði framkvæmdarinnar er eldhraun, svokallað Þjórsárhraun, sem talið er um 8.700 ára gamalt og rann skömmu eftir að ísöld lauk og fellur hraunið því undir skilgreiningu ákvæðisins um eldhraun, sbr. einnig umfjöllun í matsskýrslu umhverfismats dags. apríl 2023 á bls. 43. Hraunið er eitt stærsta þekkta hraun landsins og er undir stórum svæðum meðfram farvegi Þjórsár. Í matsskýrslu kemur fram að hraunið sé hvað mest raskaða hraun af íslenskum nútímahraunum. Þá segir í skýrslunni að hraunið sé víða vel gróið og hulið jarðvegi, en svo háttar til á áhrifasvæði framkvæmdarinnar. Í matsskýrslunni segir jafnframt að hraunið hafi tapað þeim eiginleika flestra nútímahrauna að vera táknmynd hrjósturs og óbyggileika.
Í athugasemdum við frumvarp til náttúruverndarlaga kemur fram að þau náttúrufyrirbæri sem falla undir a-lið 2. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga séu frábrugðin flestum öðrum gerðum jarðlaga að því leyti að þau eru nýmyndaður berggrunnur með upprunalegt yfirborð. Yfirborðið sé afar viðkvæmt fyrir raski og að allt rask sé óafturkræft. Þá kemur fram í athugasemdunum að verndargildi hrauna lækki við rask og veðrun og þekking á myndun hraunanna auki mikilvægi þeirra og því hafi eldvörp, gervigígar og eldhraun mynduð á sögulegum tíma alla jafna meira verndargildi en eldri myndanir. Einnig segir í athugasemdunum að eldhraun sem sé að öllu leyti sandorpið eða hulið jarðvegi og gróðri og því ekki lengur hægt að greina hvort um hraun sé að ræða hafi að öllu jöfnu tapað þeim einkennum sem mynda verndargildi þess sem jarðmyndunar eða hraunvistargerðar og nýtur það því ekki sérstakrar verndar samkvæmt fyrrgreindu ákvæði. Ákvæðið útiloki þó ekki að aðrir eiginleikar, s.s. jarðsögulegir eiginleikar eða eiginleikar þess gróðurs sem vex á svæðinu, hafi sérstakt verndargildi.
Umhverfis-, hálendis- og samgöngunefnd telur að á framkvæmdasvæðinu skv. framkvæmdaleyfisumsókninni sé Þjórsárhraunið alveg hulið sandi og öðrum jarðvegi. Ekki er um að ræða nýmyndaðan berggrunn með upprunalegt yfirborð en samkvæmt lögskýringargögnum er markmið framangreindra ákvæða náttúruverndarlaga að vernda náttúrufyrirbæri sem eru frábrugðin flestum öðrum gerðum jarðlaga auk þess sem þau einkennast oft af sérstæðu gróðurfari og dýralífi. Að mati nefndarinnar hefur því Þjórsárhraunið á framkvæmdasvæðinu skv. framkvæmdaleyfisumsókninni, tapað þeim einkennum sem mynda verndargildi þess, m.t.t. þess sem fram kemur í lögskýringargögnum um mat á verndargildi, þar sem það er hulið jarðvegi, þá hefur það ekki sérstæða jarðsögulega eiginleika, auk þess sem því hefur mikið verið raskað, bæði á framkvæmdasvæðinu sjálfu sem og á öðrum svæðum á Suðurlandi, eins nánar er tiltekið í matsskýrslu umhverfismats.
Í mati á umhverfisáhrifum fóru fram rannsóknir á gróðri og spannaði rannsóknarsvæðið landið beggja vegna Þjórsár, allt frá efri mörkum Hagalóns við Yrjasker niður fyrir Árnessporð. Í matsskýrslu frá því í apríl 2003 segir: „Gróðurfar á rannsóknarsvæðinu er tiltölulega einsleitt en það er mótað af þunnum, þurrum, gosefnaríkum jarðvegi og leirkenndum framburði Þjórsár. Gróðurlendi sem setja mestan svip á svæðið eru graslendi, þursaskeggsmóar, mosagróður og ræktað land. Áberandi er hversu lítið er af gróðurlendum með lyngi og smárunnum á svæðinu.“ Umhverfis-, hálendis- og samgöngunefnd telur m.t.t. þess sem kemur fram um gróðurfar í matsskýrslu að gróðurfar á framkvæmdasvæðinu sé ekki sérstætt í skilningi þess sem fram kemur í lögskýringargögnum náttúruverndarlaga og geti ekki haft sérstætt verndargildi. Í fyrirliggjandi gögnum kemur fram að ítarlegar rannsóknir hafi verið gerðar á gróðurfari, vatnafari og lífríki á landi og í vatni og bendir nefndin á mikilvægi ítarlega útfærðra mótvægisaðgerða.
Í fyrirliggjandi gögnum kemur fram að sömu áhrifa hafi verið að vænta af öllum valkostum sem skoðaðir hafi verið í tengslum við framkvæmdina og því verði ekki komist hjá því að raska hrauninu. Nefndin telur sýnt fram á að brýna nauðsyn beri til framkvæmdanna vegna mikilvægra almannahagsmuna með vísan til fyrirsjáanlegs orkuskorts í landinu, sbr. orkuspá Umhverfis- og orkustofnunar og raforkuspá Landsnets, til þess að tryggja raforkuöryggi í landinu og framboð af orku til orkuskipta. Framkvæmdir á Búrfellslínu 1, sem sótt er um framkvæmdaleyfi fyrir, eru nauðsynlegar til að Hvammsvirkjun geti orðið að veruleika og virkjunin geti skilað raforku inn á flutningskerfi Landsnets, en framkvæmdir við virkjunina eru hafnar. Nefndin telur tilgang virkjunarinnar þýðingarmikinn vegna almannaheilla og telur það sama eiga við um þær framkvæmdir sem fyrirliggjandi umsókn varðar og tengjast þeirri virkjun með beinum hætti. Einnig telur nefndin að í fyrirliggjandi gögnum sé næg grein gerð fyrir framkvæmdinni eins og hún liggur fyrir umfram aðra valkosti og telur ekki með góðu móti unnt að ná tilgangi framkvæmdarinnar með umhverfisvænni leiðum og telur tilgang framkvæmdarinnar vega þyngra en þau umhverfisáhrif sem framkvæmdin hefur.
Þrátt fyrir framangreint telur Umhverfis-, hálendis- og samgöngunefnd mikilvægt að röskun á framkvæmdasvæðinu verði ekki umfram það sem brýna nauðsyn ber til og á það jafnt við um Þjórsárhraun, gróður og lífríki. Nefndin gerir ekki athugasemdir við að framkvæmdaleyfi verði veitt samkvæmt fyrirliggjandi umsókn Landsnets en leggur áherslu á að leyfið verði bundið þeim skilyrðum og mótvægisaðgerðum sem fram koma í fyrirliggjandi greinargerð skv. 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 vegna framkvæmdarinnar, dags. 13. mars 2026.

Umhverfis,- hálendis- og samgöngunefnd gerir ekki athugasemdir við veitingu framkvæmdaleyfis til efnistöku og haugsetningar í Vaðfitjanámu.

Lagt fram til kynningar